Нещодавно Верховна Рада України в першому читанні ухвалила законопроект №7735 «Про внесення змін до Закону України «Про судову експертизу» щодо удосконалення організаційно-управлінського забезпечення судово-експертної діяльності».
Антон Діденко, адвокат, юрист Ario Law Firm проаналізував, чи зможе законопроект змінити якість судової експертизи та реально вплинути на українське судочинство.
Про що законопроект
Ухвалення законопроектів, націлених на притягнення до відповідальності певних суб’єктів вже стало, можна сказати, традиційною практикою для даного скликання українського парламенту. Цього разу в поле зору законотворців потрапили судові експерти.
Чинна редакція Закону «Про судову експертизу» містить лише відсилочну норму про можливість притягнення експерта до відповідальності відповідно до чинного законодавства. Водночас ані підстав притягнення, ані конкретних видів дисциплінарного стягнення цей закон не визначив.
Отже, законопроектом №7735 пропонується визначити як перелік діянь, що належать до дисциплінарних проступків експерта, так і заходів, які можуть бути вжиті до нього.
До дисциплінарних проступків пропонується віднести: самостійне збирання даних та матеріалів для експертизи; порушення без поважних причин строків проведення експертизи, невиконання без поважних причин своїх обов’язків (за умови постановлення окремої ухвали судом) тощо. Усього законодавча ініціатива виділяє 12 видів такого роду діянь.
Крім того, передбачаються види дисциплінарних стягнень, що можуть бути застосованими до експерта за допущені порушення:
1) попередження;
2) тимчасове зупинення права на проведення судової експертизи за відповідними експертними спеціальностями;
3) припинення права на проведення судової експертизи за відповідними експертними спеціальностями.
Пропонується, що порядок розгляду питань щодо дисциплінарної відповідальності судового експерта визначатиметься в межах повноважень міністерствами та іншими державними органами, що забезпечують організаційно-управлінські засади діяльності державних спеціалізованих установ та судових експертів.
Щодо експертів, які не є працівниками державних спеціалізованих установ, такий порядок встановлюватиметься Міністерством юстиції України.
Також пропонується покласти повноваження на міністерства та інші державні органи, що здійснюють організаційно-управлінські функції у сфері судово-експертної діяльності, визначати порядок здійснення контрольних функцій щодо судових експертів.
Суть ініціативи полягає, зокрема, в тому, щоб розв’язати існуючу правозастосовчу проблему, коли притягнення експерта до відповідальності ускладнене через відсутність законодавчо прописаних підстав притягнення та дисциплінарних санкцій.
У силу статті 92 Конституції України тільки законами визначаються підстави дисциплінарної відповідальності та її заходи.
Ось що говорить правова позиція Конституційного Суду України, викладена в рішенні від 30 травня 2001 року №7-рп/2001: «Наголошуючи на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, Конституція України встановила, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відповідальності та заходи державно-примусового впливу за його вчинення визначаються виключно законом, а не будь-яким іншим нормативно-правовим актом».
Керуючись цим конституційним приписом, експерти успішно оскаржують рішення дисциплінарної палати Центральної експертно-кваліфікаційної комісії при Міністерстві юстиції України, які передбачають застосування до них санкцій визначених не законом, а підзаконним актом – Положенням про Центральну експертно-кваліфікаційну комісію при Міністерстві юстиції України та атестацію судових експертів (Положення №301/5). Приклад такого оскарження можна знайти у Постанові Верховного Суду від 30.08.22 у справі №№ 640/27721/20.
Отже, ідея законопроекту виглядає певною мірою логічно. Але чому саме зараз, під час дії воєнного стану постала необхідність у такому поспішнму розв’язанні цього давнього питання, що законопроект був проголосований у першому читанні зі скороченим строком подання правок до другого читання? Чи дійсно він якісно розв’язує описану проблему? Спробуємо розібратися.
Нові заходи: чи достатньо?
Говорячи про необхідність усунення правової прогалини, що дійсно існує в Законі «Про судову експертизу», доцільно спочатку окреслити дійсні межі цієї прогалини.
Існують підстави вважати, що вони є дещо ширшими, аніж лише визначення опису порушень, яких може припуститися експерт, а також і видів стягнень, що слідують за ними.
Ситуація полягає в тому, що лише наведення в законі такого механічного переліку не є достатнім. Аби інститут дисциплінарної відповідальності працював належним чином, дієво захищав права та інтереси зацікавлених суб’єктів від можливих порушень та одночасно забезпечував гарантії судових експертів від свавільного притягнення до відповідальності, потрібно дещо більше.
Керівні принципи
Буквальне прочитання статті 92 Конституції нібито дає підстави для висновку про те, що вона не зобов’язує прописувати в законі певні принципи чи засади, за якими застосовується захід відповідальності.
Водночас слід взяти до уваги й інше. У пункті 45 Доповіді Венеційської комісії від 4 квітня 2011 року, у контексті принципу юридичної визначності, було відзначено: «Потреба у визначеності не означає, що тому органові або посадовцеві, який ухвалює рішення, не треба надавати дискреційних повноважень (коли без цього не можна обійтися), проте тоді мають бути наявними процедури, що унеможливлюють зловживання такими повноваженнями. (…) В нормативному акті має бути визначено обсяг будь-якої такої дискреції та спосіб її здійснення достатньо чітко, щоб особа мала адекватний захист від свавільності».
Тобто, здійснення дискреційнійних повноважень щодо, наприклад, оцінки доказів та встановлення обставин дисциплінарної справи, або щодо обрання заходу дисциплінарного стягнення має ґрунтуватись на таких нормативних приписах, які є сформульованими з достатньою чіткістю й передбачуваністю. Орієнтиром правозастосування може слугувати й відповідна національна правозастосовча практика.
Примітними в цьому контексті є висновки ЄСПЛ у справі «Олександр Волков проти України» щодо застосування дисциплінарної відповідальності до судді: «формулювання національного законодавства повинно бути достатньо передбачуваним, щоб дати особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають право вдатися до заходів, що вплинуть на їхні конвенційні права» (п. 170).
І хоча наведена справа стосувалася дисциплінарної відповідальності судді, все ж напевно основні висновки щодо дисциплінарної відповідальності можна екстраполювати й на дисциплінарну відповідальність експертів.
Аналіз основних вітчизняних нормативних актів, які передбачають застосування заходів кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності свідчить, що зазвичай вони містять керівні принципи, що закладають основу для об’єктивного розгляду справи та пропорційного застосування заходів відповідальності, зокрема:
- ст. 1, 23, 33 – 36 КУпАП;
- ст. 41 Закону України «Про адвокатуру і адвокатську діяльність»;
- ст. 149 КЗпП України;
- ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» тощо.
Водночас запропоновані зміни до Закону «Про судову експертизу» не визначають ані вимог до об’єктивності встановлення обставин справи, ані принципів застосування дисциплінарних стягнень, що значною мірою ставить під сумнів їх адекватне закріплення в підзаконних нормативних актах, виданих профільними органами. А відповідно, це ставить під загрозу прозоре й об’єктивне вирішення справ.
Гарантії незалежності органу, що ухвалює рішення
Станом на сьогодні Положення №301/5 взагалі не визначає чітких критеріїв формування складу дисциплінарної палати Центральної експертно-кваліфікаційної комісії при Міністерстві юстиції України.
Пункт 4 вказаного Положення лише формує загальні вимоги до складу дисциплінарної палати, проте відсутні будь-які вимоги до пропорційного співвідношення осіб, що є державними та приватними судовими експертами. Не визначено й інших дієвих засобів забезпечення незалежності комісії від держави в особі органів виконавчої влади.
За відсутності в проекті закону жодних вимог щодо формування складу колегіальних органів, які розглядатимуть питання про притягнення експертів до відповідальності, існує суттєвий ризик сваволі та використання таких органів з метою тиску на експертів.
Не менш доцільним є питання про те, чи взагалі вірним шляхом є формування окремих органів для розгляду питання про відповідальність, що підпорядковуватимуться різним органам влади? Можливо, більш доцільним є формування єдиної комісії, до складу якої входитимуть судові експерти в кількості не менше половини (за аналогією з формуванням органів суддівського самоврядування)?
Шкала стягнень
Повертаючись до вищезгаданого рішення в справі «Олександр Волков проти України», варто зупинитися на пункті 182, за змістом якого: «національне законодавство не передбачало відповідної шкали стягнень за дисциплінарні порушення та не містило правил забезпечення їхнього застосування відповідно до принципу пропорційності. На час, коли розглядалась справа заявника, існували тільки три стягнення за дисциплінарні порушення: догана, пониження кваліфікаційного класу, звільнення з посади. Зазначені три види стягнень надавали небагато варіантів для пропорційного накладення на суддю дисциплінарного стягнення. Отже, державним органам надавалися обмежені можливості для врівноваження конфліктуючих інтересів держави і особи у кожній конкретній справі».
Усвідомлюючи неповну відповідність контексту рішення ЄСПЛ та коментованого проекту закону, все ж варто акцентувати увагу, що лише три запропоновані види дисциплінарного стягнення, за відсутності виписаного механізму їх застосування, теж викликають ризик недостатньо гнучкого правозастосовчого підходу.
Строки притягнення до відповідальності
Не менш важливим питанням є регламентування строків притягнення до дисциплінарної відповідальності, що також залишилося поза фокусом уваги законотворців.
У практиці ЄСПЛ неодноразово відзначалося, що позовна давність – це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме: забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів та запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (рішення від 22.10.1996 року у справі “Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства”, п.51; рішення від 20.09.2011 року у справі “ВАТ “Нафтова компанія “Юкос” проти Росії”, п.570).
Висновки щодо необхідності законодавчого регламентування строків притягнення до дисциплінарної відповідальності було наведено ЄСПЛ також в згаданому рішенні «Олександр Волков проти України».
Водночас застосування строків давності до порушень, допущених експертом, також залишено «на відкуп» підзаконних актів, що не можна визнати достатньою процедурною гарантією.
Комплексне розв’язання проблем: як має бути
Одним із найважливіших питань є те, чи потрібно йти запропонованим точковим шляхом, або ж потрібне комплексне розв’язання проблем?
До чинного законодавства в сфері судової експертизи висловлюється ціла низка претензій, і це далеко не лише проблематика притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Зокрема, поряд з посиленням дисциплінарних процедур, необхідним та логічним кроком було б і адекватне посилення процесуальних гарантій від незаконного втручання в експертну діяльність. У першу чергу – це посилення ролі самих судових експертів в органах, що здійснюють дисциплінарні провадження, а також зменшення впливу на такі органи з боку держави.
Крім того, потребує законодавчого врегулювання можливість здійснення діяльності з проведення криміналістичних, судово-медичних, судово-психіатричних експертиз не лише державними установами, але й приватними суб’єктами господарювання.
Але цього разу, які в багатьох інших, замість комплексного розв`язання питань та формування цілісної картини перспектив галузі, нам пропонують лише посилення відповідальності експертів.