Антон Діденко, адвокат, юрист Ario Law Firm — Генерального партнера Асоціації правників України, проаналізував, які ризики несе в собі зареєстрований народними депутатами України законопроєкт №8342 щодо ліквідації посад голів судів та їхніх заступників, а також ліквідації Ради суддів України.
Нещодавно у Верховній Раді було зареєстровано законопроєкт №8342 «Щодо ліквідації посад голів судів та їхніх заступників, а також ліквідації Ради суддів України». Найголовнішою та водночас найбільш дискусійною його нормою є інституційна ліквідація такого органу суддівського самоврядування, як Рада суддів України (РСУ). Чи поставить це хрест на суддівському самоврядуванні? Розберемося далі.
Окрім цього, законопроєктом також запропоновані скасування посад голови суду та їхніх заступників в усіх судах (окрім посади Голови Верховного Суду) — із покладенням більшості їхніх повноважень на керівників апаратів відповідних судів — та окремі інші нововведення в сфері адміністрування діяльності судів.
Ліквідація Ради суддів України: навіщо?
Розробники законопроєкту зазначають, що більшість функцій та повноважень РСУ дублюють функції та повноваження Вищої ради правосуддя (ВРП), а ВРП є органом суддівського самоврядування і тому не є доцільним дублювання одних і тих самих функцій кількома органами.
Окрім того, в пояснювальній записці автори законопроєкту №8342 зазначають, що Венеційська комісія неодноразово в своїх висновках пропонувала Україні спростити структуру органів суддівського самоврядування.
Також автори наголошують на тому, що ВРП, зокрема механізм відбору її членів, було нещодавно реформовано, чого немає у випадку із РСУ. Тому, на думку авторів, ВРП має більшу суспільну довіру та легітимність.
Та чи дійсно заслуговує на увагу головна ініціатива законопроєкту — щодо інституційної ліквідації РСУ?
Що каже Конституція?
Насамперед, на мій погляд, слід поставити під сумнів одну з основних тез розробників законопроєкту — про те, що ВРП належить до числа органів суддівського самоврядування. Саме ця теза слугує своєрідною основою для висновку авторів про нібито дублювання функцій ВРП функціями Ради суддів України.
Варто звернути увагу на те, що РСУ створено на виконання прямих приписів статті 130-1 Конституції України: «Для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів відповідно до закону діє суддівське самоврядування».
Своєю чергою, створення Вищої ради правосуддя в Конституції передбачено окремою статтею 131. З цього можна зробити обґрунтоване припущення, що розробники Конституції, винісши конституційну основу цього органу в окрему статтю, не вбачали в ВРП суто орган суддівського самоврядування.
Таку саму думку підтверджують положення статті 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя», за змістом якої ВРП є «колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування». Тобто, згідно із цією нормою, ВРП має двоїсту функцію та не може вважатися виключно органом суддівського самоврядування в чистому значенні.
Така думка узгоджується і з положеннями Закону України «Про судоустрій і статус суддів», статті 128-134 якого визначають структуру органів суддівського самоврядування, а це: збори суддів, З’їзд суддів України та Рада суддів України.
Тобто знову ж таки ВРП до такого переліку не включено, і логічним буде припустити, що це саме через її двоїсте призначення та змішаний спосіб її формування. Річ у тім, що до складу ВРП входять не лише судді (хоча вони й мають там вирішальний вплив при голосуванні), а й представники інших юридичних професій. ВРП реалізує не тільки функції органу суддівського самоврядування, а й функції кадрового та дисциплінарного органу.
За наведених умов одне із головних обґрунтувань актуальності проєкту — необхідність усунення дублювання між двома органами з однаковим статусом — слід поставити під сумнів.
Що каже Венеційська комісія?
Є певною мірою маніпулятивними й посилання авторів законопроєкту на висновки Венеційської комісії.
Так, згаданий у пояснювальній записці до проєкту закону Висновок Венеційської комісії CDL-AD(2013)034 в частині пунктів 33-34 містить рекомендації щодо розподілу повноважень між ВРП та Вищою кваліфікаційною комісією суддів України (ВККСУ). І він жодним чином не порушує питання діяльності РСУ та З’їзду суддів.
Аналогічне стосується й згаданого в пояснювальній записці пункту 40 висновку CDL-AD(2013)014, який знов-таки торкається питання розподілу повноважень між ВРП та ВККСУ. Урешті-решт, у пункті 17 висновку CDL-AD(2019)027, на якому також наголошено в пояснювальній записці, закцентовано на доречності функціонування одночасно таких двох органів, як ВККСУ та ВРП.
З огляду на наведене обґрунтування пояснювальної записки в частині посилань на висновки Венеційської комісії не є цілком правильними.
Слід зазначити, що в Україні Венеційська комісія вже давно слугує певним брендом в галузі реформування органів влади. Проте в пояснювальній записці до законопроєкту не наведено переконливих тез «Венеційки» щодо саме необхідності усунення «дублювання» між ВРП та РСУ.
Ліквідація РСУ — кінець суддівського самоврядування?
У цьому контексті пропоную звернутися до Європейської Хартії про статус суддів. Вона розмежовує необхідність утворення:
а) колегіальних органів, незалежних від виконавчої влади, із представницькою більшістю зі складу суддів, які вирішуватимуть питання призначення суддів на посаду, їх переведення, підвищення, притягнення до відповідальності тощо (пункти 1.3. та 5.1. Хартії);
б) професійних організацій суддів, що будуть залучатися до ухвалення рішень стосовно судового бюджету, змін до закону в частині судоустрою, суддівської винагороди та соціального забезпечення (пункти 1.7 та 1.8. Хартії).
Тобто, як ми бачимо, Хартія також передбачає розмежування дисциплінарних органів суддів та їхніх професійних організацій.
Не виключають створення органів суддівського самоврядування (чи інших професійних об’єднань суддів) й інші акти європейського правового поля. Наприклад, Висновок № 10 (2007) Консультативної ради європейських суддів (КРЄС) «Щодо судової ради на службі суспільства». Хоча цей висновок і сфокусований здебільшого на засадах утворення «колегіальної ради», яка за своїми функціями найбільш подібна до нашої вітчизняної Вищої ради правосуддя, він, утім, не містить жодного положення, яке б за своїм змістом виключало можливість створення й суто професійних органів суддівського самоврядування.
Як уже було зазначено, ВРП за своїми повноваженнями якраз і покликана виконати місію, що, згідно із зазначеним Висновком КРЄС, має бути покладена на «колегіальну раду».
Заразом така «колегіальна рада» може як повністю складатися з діючих суддів, так і являти собою змішану модель, де до складу ради входять як представники суддівської, так і інших професій (п. 16 Висновку КРЄС № 10 (2007)).
Беручи до уваги те, що Україна в своїй конституційній системі обрала саме змішану модель, де ВРП формують не лише судді, та зважаючи на те, що, окрім захисту суддівської незалежності, ВРП значною мірою виконує й каральні функції, цілком логічною є необхідність існування й дієвої системи професійного суддівського самоврядування.
Тобто в Україні діє модель, де, з одного боку, існують виключно професійні органи суддівського самоврядування — збори суддів, З’їзд суддів і Рада суддів, а з іншого — «змішана» Вища рада правосуддя.
Така модель якраз і має забезпечити існування принципу «стримувань і противаг» в системі судоустрою.
Простіше кажучи, у разі, якщо Вища рада правосуддя допускатиме протиправну бездіяльність, порушення або зловживання, реагувати має передусім З’їзд суддів як найвищий орган суддівського самоврядування. І навпаки — у разі системних порушень з боку органів професійного суддівського самоврядування належна реакція має слідувати від ВРП.
Автори ж законопроєкту пропонують повністю поламати цю модель і покласти функції виконавчого органу З’їзду суддів, яким, відповідно до закону, є Рада суддів (ст. 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»), на орган, який до структури органів суддівського самоврядування, за цим же законом, не належить.
Чи може це призвести до обмеження повноважень суддівського самоврядування та до перетворення З’їзду суддів на суто формальну організацію?
На мою думку, така ймовірність існує. АджеЗ’їзд суддів хоч і є найвищим органом в системі суддівського самоврядування, але він не здійснює свої функції постійно. Він скликається один раз на два роки, або позачергово — за ініціативою Ради суддів.
Також, за чинним законом, саме РСУ організовує виконання рішень З’їзду суддів України та контроль за їх виконанням, а також розв’язує питання про скликання З’їзду суддів.
Водночас законопроєкт передбачає покладення таких функцій на ВРП, і саме від ВРП залежатиме можливість фактичного виконання своїх повноважень З’їздом суддів.
Окрім цього, законопроєкт практично не передбачає зворотних механізмів стримування та противаг. Наприклад, чинна редакція закону передбачає можливість скасування рішень Ради суддів саме З’їздом суддів. Жодного ж подібного механізму перегляду рішень ВРП з боку З’їзду суддів законопроєкт не пропонує. Та, власне, й не може запропонувати, адже з огляду на різну природу цих двох органів у системі судової влади скасування одним із них рішень іншого виглядатиме, м’яко кажучи, непереконливо.
Не можна оминути увагою й те, що законопроєкт покладає на ВРП й інші важливі питання суддівського самоврядування, як-от скликання позачергового З’їзду суддів, організація конкурсних процедур до ВККСУ та Конституційного суду України тощо.
Наведене ще більше узалежнить професійне суддівське самоврядування від діяльності ВРП.
Для всіх є очевидним, що процес реформування системи судочинства в Україні не є завершеним, а очищення судів й органів суддівського самоврядування від корупції наразі існує лише в планах. Однак певною мірою сумнівний вигляд має спроба досягти такого ефекту шляхом ламання та змішування системи суддівського самоврядування, яка в цілому не суперечить ані світовому досвіду, ані рекомендаційним актам Європейського Союзу.
Ліквідація посад голів судів чи піар-мета?
Можна погодитися з окремими тезами авторів законопроєкту про те, що із впровадженням реформ судочинства в Україні адміністративна посада голови суду втратила більшість притаманних їй повноважень.
Водночас у цьому ж і виникає суперечність з ідеєю законопроєкту, адже, якщо розробники проєкту стверджують, що посада голови суду передбачає особливі корупційні ризики, то, за логікою, зменшення повноважень головам судів мало б сприяти і зменшенню рівня їхньої корумпованості.
Можна припустити, що ініціатива скасування посад голів судів може слугувати вдалою медійною тезою, спрямованою на популяризацію в суспільстві спірного законопроєкту з огляду на накопичену в цьому ж суспільстві недовіру до суддівського корпусу.